Day 6: 고전이론의 핵심 – 행정관리론과 과학적 관리

고전이론의 태동 – 조직의 효율성을 향한 첫 걸음

근대 행정학의 출발점에는 산업화라는 사회적 변혁이 놓여 있었다.

19세기 말에서 20세기 초, 유럽과 미국을 중심으로 급격한 기계화와 도시화가 진행되면서 대규모 조직의 등장과 그 운영의 효율성 문제가 전면에 떠오르게 되었는데, 사회경제적 배경변화는 조직 내부의 질서를 체계적으로 구성하고, 업무 절차를 표준화함으로써 전체 조직의 생산성과 능률을 극대화하려는 학문적 요구로 이어졌고, 오늘날 우리가 ‘고전이론’이라 부르는 행정학의 첫 번째 패러다임이 등장하게 하였다.

고전이론은 조직을 하나의 기계적인 체계로 간주하며, 그 속에 속한 구성원들은 각기 맡은 역할을 정해진 규칙과 절차에 따라 수행하는 톱니바퀴로 이해하였다.

고전이론은 인간을 감정과 욕구를 가진 존재로 보기보다는, 주어진 지시에 따라 움직이는 합리적 행위자로 전제하고, 이 관점은 조직의 구조를 통제하고 업무를 세분화하여 관리하는 데 매우 효과적이었기때문에, 당시 대규모 행정조직과 산업 현장에서 즉각적인 실용성을 지니며 빠르게 확산되게 되었다.

고전이론의 대표적인 두 축은 행정관리론(Administrative Management Theory)과 과학적 관리법(Scientific Management Theory)이다.

행정관리론은 주로 관리자 중심의 입장에서 조직의 원리와 운영방식을 체계화하려는 시도였으며, 앙리 파욜(Henri Fayol), 루터 귤릭(Luther Gulick), 어윅(Lyndall Urwick) 등이 그 중심에 있었는데, 이들은 조직 전체의 구조와 경영 원리를 보편화하고, 효율적인 관리과정의 일반 원칙을 정립하려 했으며, 특히 귤릭의 POSDCORB 원칙은 오늘날에도 공공행정 현장에서 널리 언급될 정도로 지속적인 영향력을 행사하고 있다.

반면, 과학적 관리법은 프레드릭 테일러(F. W. Taylor)를 중심으로 노동현장의 작업 효율을 극대화하기 위한 실증적 접근이었고, ‘가장 좋은 방법(the one best way)’을 찾아내기 위한 시간-동작 연구(Time and Motion Study)를 통해 업무의 표준화와 작업자의 교육, 성과 중심의 임금 제도를 제안하였다. 이같은 방식은 조직 내부의 불확실성과 비효율성을 줄이고, ‘능률’이라는 가치에 기초한 객관적 통제를 가능하게 했다.

두 이론은 접근 방식에 있어 상이한 점이 존재하지만, 공통적으로 ‘조직의 생산성 향상’과 ‘관리의 합리화’라는 목표 아래 전개되었다는 점에서 상호 보완적인 관계로 볼 수 있다.

행정관리론이 조직의 ‘전체 구조와 경영의 원리’를 다룬다면, 과학적 관리법은 작업 현장의 ‘개별 요소와 수행방식’을 분석하여 개선하는 방식이다. 따라서 이 두 이론은 현대 행정이론의 기반을 이루는 중요한 고전적 기둥으로 평가되며, 오늘날에도 여전히 조직 이론의 출발점으로 회자되고 있다.

그러나 이러한 고전이론은 시간이 지남에 따라 조직을 지나치게 기계적으로 파악함으로써 인간의 감정, 동기, 사회적 관계를 간과한 점과 실제 조직 내에서 발생하는 갈등, 협업, 비공식 구조의 역동성을 충분히 설명하지 못했다는 한계를 드러냈고, 이러한 비판은 곧 인간관계론을 비롯한 후속 이론의 등장을 촉진시키는 배경이 되었으며, 고전이론의 일방적 우위는 점차 수정되어 갔다.

그럼에도 불구하고, 고전이론은 행정과 조직 연구에 있어 ‘기초 체계’를 구축했다는 점에서 그 학문사적 가치는 여전히 크다고 할 수 있다.

오늘날 공공부문의 복잡한 정책 환경과 다양한 이해관계 속에서도, 고전이론이 제시한 조직원리와 관리기법은 제도적 안정성과 관리적 통제력의 토대로서 작용하고 있는 상황이기때문에, 이 글에서 행정관리론과 과학적 관리법이라는 고전이론의 대표적 양 축을 중심으로, 그 핵심 원리와 역사적 의의, 그리고 현대적 시사점을 체계적으로 공부해보자

1. 행정관리론: 조직의 보편원리를 탐구하다

행정관리론(Administrative Management Theory)은 조직 전체를 구성하고 운영하는 과정에서 필요한 원칙과 기능을 이론화한 대표적인 고전이론이며, 주로 상층 관리자, 즉 '관리자 중심'의 입장에서 조직을 분석하며, 조직의 구조적 설계와 관리기능의 보편화에 중점을 둔다.

행정관리론의 대표적인 학자로 앙리 파욜(Henri Fayol)을 꼽을 수 있다. 그는 1916년 저서 『산업 및 일반 관리』를 통해 관리의 일반원칙을 체계화하였고, 이 이론을 통해 조직의 ‘예측 가능성과 통제 가능성’을 확보하고자 했다.

파욜은 관리 과정을 계획(Planning), 조직(Organizing), 명령(Commanding), 조정(Coordinating), 통제(Controlling)로 구분하였으며, 이는 오늘날 행정학 및 경영학에서 기본적인 관리자 기능으로 받아들여지고 있다.

또한, 루터 귤릭(Luther Gulick)과 린달 어윅(Lyndall Urwick)은 파욜의 이론을 확장하여 POSDCORB라는 약어를 통해 행정 기능을 정리하였다.

Planning(계획): 미래를 예측하고 목표를 설정하며 대안을 조직한다.
Organizing(조직화): 자원을 배분하고 구조를 설계한다.
Staffing(인사): 인력을 선발하고 훈련하며 적재적소에 배치한다.
Directing(지휘): 명확한 지시와 동기부여를 통해 행동을 유도한다.
COordinating(조정): 부서 간 조율을 통해 일관성을 유지한다.
Reporting(보고): 정보 흐름을 통해 책임성과 투명성을 확보한다.
Budgeting(예산): 재정 계획 수립과 집행을 관리한다.

POSDCORB는 행정 전 과정을 순차적으로 설명하는 논리적 틀로 기능하며, 공공부문의 복잡한 행정과업을 정돈된 방식으로 분석하는 데 유용하게 사용되고 있으며, 특히 중앙정부와 지방정부, 공기업 등 다양한 행정조직에서 이 틀이 적용되며 실무적 유용성도 인정받고 있다.

행정관리론은 보편적 조직원리를 강조한다.

다시말해, 조직 운영이 특정 국가나 문화에 따라 다르게 작동하는 것이 아닌, 일정한 일반원칙에 따라 적용 가능하다는 ‘범세계적 조직 규범’이라는 전제를 바탕으로 한다.

이러한 접근은 행정학을 독자적인 학문으로 발전시키는 데 이론적 토대를 제공하였다고 할 수 있다. 하지만 인간의 감정, 창의성, 비공식 구조와 같은 요소들이 배제되거나 축소되기 때문에 이론이 지나치게 위계적 질서와 합리성에 초점을 두고 있다는 점에서 비판을 받기도 하였고, 이러한 비판은 이후 등장하는 인간관계론이나 동기이론에서 보완되며, 이론 간 상호보완적 접근이 모색되게 되었다.

2. 과학적 관리법: 능률의 극대화를 향한 실천적 접근

고전이론의 또 하나의 축은 과학적 관리법(Scientific Management Theory)이다. 이 이론은 프레드릭 윈슬로 테일러(Frederick Winslow Taylor)에 의해 주창되었으며, 조직의 생산성을 극대화하기 위한 ‘과학적’ 기법들을 제시하였다. 테일러는 "무계획적이고 비체계적인 기존 노동 방식은 비능률과 낭비를 초래한다"고 지적하며, 모든 업무는 ‘가장 효율적인 한 가지 방법(the one best way)’이 존재한다고 주장했다.

그가 제시한 주요 원칙은 다음과 같다.

과학적 방법에 의한 업무 분석
- 직관이나 경험에 의존하지 않고, 시간-동작연구(Time and Motion Study)와 같이 객관적이고 정량적인 방법을 통해 작업 절차를 분석하였다.
업무의 표준화
- 각 업무에 대해 가장 효과적인 방식과 표준 시간을 설정함으로써 모든 노동자가 동일한 기준 아래 작업하게 만들었다.
작업자 선발과 훈련
- 적절한 자질을 가진 작업자를 과학적으로 선발하고, 체계적으로 교육함으로써 숙련도를 극대화하였다.
성과 중심 보상제도
- 개인의 노력과 성과에 따라 보상이 차등화되는 성과급 제도를 도입하였다.

이러한 원칙은 주로 산업 현장에서 큰 효과를 발휘하였다. 미국의 철강회사, 자동차 조립 공정, 조선업 등에서 과학적 관리법이 적용되며 노동 생산성이 비약적으로 향상되었다. 이 접근은 공공행정에도 도입되었는데, 특히 1920~30년대 미국의 행정개혁운동에서 중요한 이론적 기반이 되었다.

예를 들어, 정부 부처의 문서 처리 속도 향상, 철도 공사 관리, 군수품 공급 등의 영역에서 업무의 분업화와 표준화, 성과 관리 기반의 인사 제도 등이 도입되었고, 이는 현대 공공관리제도에도 상당한 영향을 미쳤다.

하지만 과학적 관리법 역시 인간을 수단적 존재로 축소하는 한계를 보였다. 작업자들은 반복적인 노동에 노출되었고, 창의성과 자율성이 억제되었다. 이로 인해 노동자의 소외감과 조직 내 갈등이 증가했으며, 이는 곧 '인간 중심 조직이론'으로의 전환을 예고하는 전조가 되었다.

3. 고전이론의 의의와 비판적 재조명

고전이론은 공공 및 민간 조직을 막론하고 행정학의 체계화된 시작점으로서 결정적 역할을 했다. 행정이라는 개념이 이론적 분석의 대상이자 과학적 접근이 가능한 실천 분야로서 자리 잡을 수 있도록 한 것이다.

특히 다음과 같은 점에서 학문적 의의가 크다:

조직을 체계적으로 이해할 수 있는 기본 골격을 제공하였다.
관리자의 역할을 규명하고 행정 기능을 분화·정형화함으로써 실무의 기준을 마련하였다.
효율성, 능률성, 표준화, 전문성 등 현대 행정이론의 핵심 키워드를 정립하였다.

그러나 동시에 고전이론은 조직 내 인간의 심리와 사회적 역동성을 과소평가하였다는 치명적 약점을 내포하고 있는데, 행정조직은 규칙과 절차에 의해 운영되는 기계적 시스템이 아니라, 감정과 협력, 갈등이 교차하는 인간 공동체이기 때문이다.

이로 인해 비공식 조직의 존재, 동기부여와 직무만족, 조직문화와 리더십 같은 개념들이 점차 중요시되었고, 인간관계론과 행태과학이론의 발전으로 이어졌다.

하지만 오늘날에도 고전이론은 무시할 수 없는 실용성과 이론적 유산을 간직하고 있다. 조직의 기본 틀을 설계하고, 행정 기능을 정비하며, 관리 체계를 구축하는 데 여전히 유효한 기준으로 작용하기 때문이다. 특히 공공조직의 경우, 고도의 안정성과 반복적 과업 수행이 요구되므로, 고전이론적 접근이 여전히 필수불가결한 전제조건으로 작용하고 있다.

고전이론의 유산과 오늘날의 재해석

행정학의 태동기에 등장한 고전이론은 오늘날 우리가 행정조직과 관리의 구조를 이해하고 설명하는 데 있어 가장 기본적인 틀을 제공하였다.

비록 100여 년 전의 이론일지라도, 행정관리론과 과학적 관리법은 여전히 지금도 많이 사용되고 잇는 이론이며, 현대 행정조직의 정형화와 관리 원칙 수립에 있어 결정적인 사상적 근거로 자리매김하고 있다. 무엇보다 조직을 구성하고 운영하는 데 있어 질서, 체계, 규칙, 표준화라는 가치를 강조함으로써 공공행정의 안정성과 신뢰성을 보장하는 기반을 마련하였다는 점에서 이론적 가치가 크다고 할 수 있다.

우선, 행정관리론은 조직의 상위구조와 관리 기능을 논리적으로 체계화하며, 관리자라는 존재를 명령자가 아니라 복합적인 기능 수행자로 규정하였고, 이를 통해 조직 내 자원의 효율적 분배, 인력의 적재적소 배치, 보고와 예산의 통제 가능성이라는 공공성과 투명성의 기초가 구축되었다.

POSDCORB라는 개념을 통해 행정이란 명령과 집행의 과정이 아닌, 계획-조직-지휘-통제 등 일련의 일관된 기능을 수행해야 한다는 관점을 제시함으로써, 공공부문 관리자에게도 체계적인 기능 훈련과 이론적 통찰이 필요하다는 사실을 일깨워주었다.

한편, 과학적 관리법은 행정조직 내부의 작업 방식과 실천적 운영 메커니즘에 실증적 접근을 시도함으로써 행정학을 ‘이론 중심’의 학문에서 ‘성과 중심’의 학문으로 확장시키는 계기를 마련했다. 시간-동작 연구, 업무의 표준화, 성과급 중심의 보상체계는 효율성 향상을 위한 실제적 관리기법으로서 높은 평가를 받았고, 공공기관의 행정개혁과 업무 간소화 정책에도 핵심 원리로 활용되었다.

물론, 고전이론은 인간을 수단화하고 조직을 기계화했다는 비판을 피할 수 없다. 인간의 감정, 사회적 상호작용, 창의성과 같은 요인은 이론의 범위 밖에 있었고, 이로 인해 조직 구성원의 만족도, 동기, 갈등 등의 문제를 적절히 설명하지 못했다.

하지만 이는 고전이론의 실패라기보다, 당시 시대적 요구와 과학적 패러다임의 한계를 반영한 결과로 보아야 한다. 왜냐하면 고전이론 이후 등장한 인간관계론, 동기이론, 시스템이론 등과 연계하여 다층적인 조직 분석을 가능하게 한 학문 발전의 마중물 역할을 수행하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있기 때문이다.

현대의 행정조직은 디지털 기술의 도입, 시민참여의 확대, 정책 네트워크의 복잡화 등으로 인해 과거보다 훨씬 유동적이고 다원적인 환경에 직면해 있는 상황이다. 변화무쌍한 시대에 고전이론은 마치 ‘정석서’처럼, 변화하는 흐름을 읽는 동시에 행정의 기본 질서를 유지하기 위한 최소한의 기준이 되어주고, 특히 공공부문에서는 아직도 효율성과 표준화가 중요한 가치로 평가받고 있으며, 고전이론은 여전히 행정조직 설계와 운영의 기초학습서로서 그 생명력을 유지하고 있다.

마지막으로 강조할 점은, 고전이론은 과거의 이론이 아니라 현재의 토대를 이루는 이론이라는 점이다.

어떠한 이론도 완전하지 않으며, 시대의 맥락 속에서 그 이론의 역할과 한계는 변하기 마련이다. 그렇기 때문에, 진정한 이론의 가치는 시간이 지나도 여전히 유효한 문제를 제기하고, 그 안에 담긴 원리를 통해 미래를 조망할 수 있다는 점에서 나온다고 할 수있다.

행정관리론과 과학적 관리법은 이러한 기준을 충족시키는 이론이다.

따라서 오늘날의 행정학을 배우는 학생과 실무자는 고전이론을 낡은 이론으로 넘겨짚기보다는, 오늘의 복잡한 현실 속에서 가장 단단한 원리를 제공하는 사상적 기초로 받아들여야 한다. 그것이 고전이론을 배우는 이유이며, 그 속에서 현대 행정학의 성숙한 사유가 시작되는 이유이기도 하다.